加快推动 国家公园高质量发展

　　张文明 时红秀

　　实行国家公园体制，是以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴和永续发展的高度作出的重大战略决策，是生态文明体制改革的重要内容和重大制度创新。目前，我国正式设立了5个国家公园，遴选出49个国家公园候选区，并提出到2035年基本完成国家公园空间布局建设任务。总的看，国家公园建设的成果已成为我国建设生态文明和美丽中国的亮丽名片。

　　执法是高质量建设国家公园的重要环节，是国家公园管理机构实现保护管理目标的重要手段。自国家公园体制试点以来，各国家公园有关管理机构不断探索，在创新综合执法体制机制上立足特色，为构建国家公园综合执法体制积累了有益经验。比如，在三江源国家公园，青海省整合公园涉及到的4个县国土、环境、草原、渔政等部门的执法机构,设立资源环境执法局,并通过《三江源国家公园条例（试行）》授予资源环境综合执法机构执法权，实现集中统一高效的资源环境综合行政执法。再比如，在海南热带雨林国家公园，海南省探索执法派驻双重管理体制，经省政府授权省森林公安局及所属机构履行42项国家公园行政执法职能，其他行政执法工作实行属地综合行政执法。但也应看到，国家公园对我国而言是一个新事物，原有的执法体制不适应国家公园高质量发展需求，体制试点也暴露出国家公园执法的一些问题。比如，执法缺乏法律依据，执法基础薄弱，执法队伍建设有待加强，执法协调配合机制不健全等。

　　建立国家公园综合执法体制机制，将行政执法权从分散行使到相对集中行使，是不断提升执法意识和水平，切实增强依法行政能力的重要举措，对保护自然生态系统的原真性和完整性，高质量推进国家公园建设具有十分重要的意义。对此，笔者提出五点建议。

　　第一，健全国家公园管理体制。国家公园执法体制是保障国家公园发展改革行稳致远的基础性制度性安排。反之，国家公园管理体制某种程度上又决定了国家公园内执法的效能。目前我国国家公园实行中央直接管理、中央委托地方政府管理，但在管理实践中，往往还需要解决跨行政区划、自然保护地“天窗”等问题，这就需要加快健全国家公园管理体制，优化运行机制，理顺协调机制。

　　第二，以统筹协调为基础开展国家公园执法。从国家公园执法主体看，必然涉及国家公园自身、森林公安、地方公安、地方综合执法大队等，这些主体之间需要信息充分沟通共享；从国家公园执法事项看，涉林的和非涉林的、行政的还是刑事的，需要分类处理，协商完成。总之，国家公园执法体制的有效运作绝不能离开协调和统筹。深化国家公园执法体制改革，可探索将相关执法职能集中，统一交到公安系统垂直管理的森林公安各分局中，不是按事项而是按地域进行执法。

　　第三，理顺行政执法体制，建立综合执法机构队伍。一是建立执法事项目录。梳理自然资源、生态环境保护领域依据国家法律、行政法规设定的行政处罚和行政强制事项，以及部门规章设定的警告、罚款的行政处罚事项。分类编制国家公园综合行政执法事项目录，同时建立年度动态调整机制。二是明确主管部门。由国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

　　第四，创新行政执法方式，高效统筹行政执法资源。一是运用柔性或激励性执法方式。积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性或激励性执法方式，综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制性行政手段。二是推行非现场监管方式。以自动监控为非现场监管的主要手段，积极利用无人机、卫星遥感等现代信息技术手段收集、固定违法事实。三是建立专案查办制度。对案情重大的自然资源、生态环境违法案件实施专案查办，涉及其他部门的，应采取部门联合执法、联合挂牌督办等方式。

　　第五，加强行政执法保障，改善综合行政执法条件。一是完善法律保障。在国家层面，建议早日通过《国家公园法》，以实现国家公园的依法保护和长远保护。二是强化人才保障。加大执法人员业务培训工作，提高其业务素质，提高执法证考试通过率，增加一线执法人员，坚持问题导向、底线思维，增强忧患意识，不断发现问题，及时研究解决，积极妥善应对。三是加强执法经费保障。进一步完善执法条件，加强执法经费和门禁监测系统等设施设备保障。行政执法办案专项经费按照财政支出标准及相关要求列入预算予以保障，加大科技建设的投入，重视依法履职所需的执法装备添置，按照执法设施设备配置标准配置必要的执法车辆、通信装备等执法设备；加强执法全过程记录工作和执法档案管理的相关保障。

　　［张文明，中国宏观经济研究院副研究员；时红秀，中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授、中共青海省委党校柔性引进项目兼职教授］